美国:州长敢公开叫板总统,美国各州的权力为什么这么大?(美國美中報道)

美国州权
作者:三木七   编辑:Thomas
美国总统作为美国的国家元首,是世界上极具影响力的人物,可以代表国家发表政治立场。所以看起来好像只要成为总统,就可以叱咤风云呼风唤雨。其实并不是这样的,在美国国内,总统连召集州长开会的权力都没有,有时甚至会被州长“指着鼻子骂”。如亚利桑那州州长与美国前任总统奥巴马,就曾因移民政策意见相左,发生过激烈口角。

▲因应对COVID-19疫情而针锋相对的美国总统特朗普和纽约州长。在疫情未得到有效控制时,特朗普号召全国有序恢复经济活动,但却引来各州长的反对

由此可见,美国总统并非想的那样,拥有至高无上的权力,他甚至不能干涉州长的事务。为何会这样呢?美国并不是集权国家,其实施的是联邦制,每个州都是政治实体,享有相对独立的主权。

总统与州长之间只有合作关系,没有上下级之分,而州与州之间也不能越权执法,他们的法律甚至各不相同,在某个州合法的事情,放在另一个州很有可能就是违法行为。

▲ 美国各州

联邦制国家的州与单一制国家的省,都是一级行政单位,所以有人会把美国的州跟省划等号,但在单一制国家里,省是由中央管辖的,服从中央政府指令,而美国的州与联邦政府是分权制衡的,州拥有相对主权,与联邦之间没有从属关系。
所以在美国的国家架构当中,州的权力和影响很大,这与美国建国以前的殖民地历史,以及州权主义传统脱离不了干系。
究竟,美国的州权是怎么来的?联邦制实行以后,他又是如何发展和演变的?

一、英国的自治传统,美国的州权起源 

美国曾是英国的北美殖民地。17世纪,英王批准殖民地特许公司前往北美大陆开发殖民事业。他们到达北美之后,就在当地建立起移民居点。紧接着,成批躲避宗教迫害的清教徒,逃避政治斗争的王党份子,以及被英王封赏土地的贵族臣子,都接二连三的涌入这块处女地当中。就是这些早期移民,把北美大陆拓荒成13个北美殖民地。
▲ 十三个北美殖民地的具体分布位置,英国没有继续向西扩张,是因为阿巴拉契亚山脉以西的位置靠近法国的地盘,为了避免与法国起争执,英国禁止殖民者跨越山脉去开拓领土
 
北美13个殖民地与英国其他海外殖民地不同,他们都有自己的领土和疆域,以及各自相对独立的经济、文化生活和宗教信仰。当地居民除了土著印第安人外,基本都是从英国本土移居过去的。相对来说英王室对他们的管制会比较松,因为他们是被英王特许存在的,与英国之间更像是双重契约关系。虽拥有高度自治权,但殖民地领主也还是要向英王派任的总督汇报地方事务。

除被英王允许自治外,北美的自治习惯还与英国的自治传统脱离不了关系。大英帝国的本土是由多个王国联合组成的,他的主体王国是英格兰。自诺曼人征服英格兰起,英格兰就被赋予了城市自治的权力,可以自行建设自己的机构,铸造自己的货币以及对外宣战媾和等,所以英国的自治史比较久远,从中世纪的城市自治就已经开始了。

▲ 英格兰的城镇在中世纪就有着自治的传统

当时英格兰有着非常明显的分权特征,王权与封建贵族的力量处在均衡状态,地方事务由贵族掌管,王国事务及外交事务由王室掌管,地方虽享有主权,但依旧受王权监控,这是他们形成地方自治的关键。

而当初那批移民到北美的殖民者就是英格兰人,他们把英格兰的地方自治传统,政治文化以及民情全都带到了新大陆,所以北美的自治习惯其实是从英国身上“复制”过来的。

虽然北美殖民地大多都是英格兰后裔,但在时间和距离的影响下,他们与母国的关系逐渐变得疏离。殖民地经过长时间的发展,也已形成自己的民族意识,并且有了统一的市场,所以他们开始对政治经济有了更多的诉求。

英国原本是放任不理的,自发现北美经济变得繁荣以后,英王室就开始加强控制,增加他们的税收,对其进行压榨。最后北美难以忍受,选择爆发独立战争。

▲ 北美独立战争

独立战争爆发以前,北美曾进行过三次联合。第一次是1643年,新英格兰地区四个殖民地自发组在一起,成立了“新英格兰同盟”,后来因内部斗争严重,同盟走向地方分权的极端,所以首次联合以失败告终。

第二次是1686年,英王为了加强对北美的控制,压制新英格兰地区自治活动,强制把同盟变成了“新英格兰自治领”,并加入部分王室殖民地,开始走集权极端,导致新英格兰地区殖民地与英国产生巨大的矛盾。

▲ 褐色区域为新英格兰自治领

第三次是1754年的奥尔巴尼会议,英国与法国在进行北美争霸,北美殖民地为了抵御法国,就在会议上提出建立“殖民地联盟”的计划。英国担心该计划会增强北美之间的团结,不利于统治,所以否决了。虽然计划没通过,但此次联合范围从最初的新英格兰地区扩展到了整个北美,为1774年的北美大陆会议(临时政府)做了准备,它既是美利坚形成的标志,也是美国邦联诞生的雏形。

▲ 北美首次大陆会议在独立战争爆发之前,他们制定了《权利宣言》,确定不再与英国进行贸易往来;而第二次会议在战争爆发期间,他们发表了《独立宣言》,成立美利坚合众国,并签订了《邦联条例》

1775年,独立战争爆发,北美殖民地为了联合对抗英国,打算建立一个具有共同政府性质的永久性同盟,用来协调政治军事事务,“邦联”诞生了。邦联其实就是国家联合体,由两个或两个以上的主权国家组成的,相当于联盟关系,类似于现在的欧盟。

《独立宣言》发表之后,北美不仅成立了美利坚合众国,还将殖民地变成了13个自由独立的美利坚联合州,诸州都拥有宣战、结盟、营商的权力,可自订法律,自建武装以及自营贸易等,所以美国的州是在邦联建立初期诞生的。

▲ 北美13州
当时的邦联还不具备统一国家的概念,更像是13个独立国家组成的作战同盟,所以独立战争结束之后,没了英国这个共同敌人,美国邦联体制的弊端开始逐渐显现。

由于邦联制主权在州,各州只能看到自己的利益,没有统一协作的愿望,联盟关系很松散。加上邦联政府受制于州,没有主权权威,所以美国独立后面临的形势很严峻。

在国际环境上有强敌压境,被西班牙以及英国殖民地包围,在内部问题上各州各谋其是,且州之间的关税法各不相同,导致州际贸易被诸多限制,引起各州关系不和。

为了解决这些问题,部分精英人士重新对邦联制进行改革,创建了《美国宪法》。美国宪法当中确立了联邦制。联邦制将“国家主义”和“州权主义”融为一炉,避免国家专制或地方分权的情况发生。只是美国作为一个新生国家,内政还不稳定,国内对联邦权以及州权的看法也各持己见,在两种观点派系的竞争之下,新的问题诞生了。

▲ 1787年美国宪法确立联邦制


二、联邦权扩大,州权被削弱

反联邦的州权主义者认为,宪法当中给联邦划分的权力太大,除参议院身兼立法、行政和司法三大权力外,联邦国会还拥有常备军以及征税权两项绝对权,就连总统也是集军事大权于一身,所以他们担心州主权最后会被联邦主权吞噬,美国也会发展成集权制国家。

反州权的国家主义者认为,宪法当中创建的人民主权,没有明文规定是联邦的人民主权还是州的人民主权,且联邦不再是联盟,而是一个统一的国家,地方主义如果不削弱,就会再次出现分权的现象,所以主权的重心应该要放在联邦身上才对。

在联邦与州的主权归属争夺之下,二元联邦制诞生了。他被美国学者称为分层蛋糕,也就是在联邦与州之间划一条权限分界线,彼此互不干涉。其实这个制度就是双方为了维持表面和平让步的产物,他并没有起到实质性改变,因为联邦政府没有停止扩大自己的职能权力,州也依旧还在强调联邦应该是为州服务的,所以彼此的矛盾越来越深,最后美国南北战争爆发了。

▲美国内战南北阵营

南北战争是美国历史上唯一一次内战,即是资本主义与奴隶制之间的斗争,也是联邦主义与州权主义的争斗。美国南方是州权主义的大本营,以种植园经济为主,盛行黑奴劳动,所以南方都是蓄奴州。他们担心联邦政府会利用奴隶制问题干涉他们的事务,所以为了脱离联邦独立,就举起叛旗组成了美利坚联盟国(南方邦联)。

而北方当时处于资本主义高速发展阶段,他们觉得奴隶制拖了经济后腿,希望解放黑奴,以此获得廉价劳动力去支撑工业发展,所以反对南方蓄奴,再加上他们希望确立统一的市场和金融体系,所以支持联邦政府的权力。

1861年,以林肯为首的北方联邦,与南方邦联展开了战斗,最后北方获胜,不仅废除了奴隶制,还粉碎了“州权至上”的理论,把美国变成了真正的统一主权国家。

▲  1861年美国爆发南北战争

主权确立后,联邦政府开始扩大权力范围,尤其是在20世纪罗斯福总统执政期间,他们的权力得到了更为明显的增强。1929年,因资本主义社会基本矛盾问题,纽约股市出现了大崩盘,资本主义世界以此事件为导火线,全面陷入经济大危机当中。

造成美国经济萧条的原因,就是因过度放任,造成社会分配不公导致的,所以罗斯福果断推行了新政,希望通过国家干预经济的形式,使美国摆脱这次的经济危机。

在他推行的新政政策当中,除了巩固资本主义,摆脱传统自由经济的束缚外,还为了加强联邦的行政权力控制立法。然后通过整顿金融业,恢复工农业生产,以及建立社会保障体系等政策,积极干预各州事务,以此来扩大联邦政府的职责范围。

就是从这个时候开始,美国从“二元联邦制”走向了“合作联邦制”,州与联邦的权力对比,也因州权的削弱和联邦的集权发展,走向了失衡的状态。

▲  罗斯福新政

虽然罗斯福新政在大萧条时期,有短暂缓解美国的经济颓势,但也因此让美国进入到国家垄断资本主义阶段。因为联邦政府承担了太多不属于自己的事务,导致官僚机构膨胀,办事效率低下,给美国带来了很多不必要的经济负担。

▲  1929年开始的经济大萧条

加上罗斯福当时为了推动社会福利,在基础设施建设上投入了很多金钱,引发了美国财政赤字的现象。而出现财政赤字以后,为了继续维持基础设施建设,他还干了一件事,就是提高美国的最高税率。结果过高的征税导致没有资本家愿意去投资,使美国陷入经济萧条的恶性循环当中。

历史上把此次萧条称作是“罗斯福萧条”,新政并没有从根本上解决美国的经济问题,反倒使经济的发展受到了阻碍。

到了20世纪70年代初,美国执政总统尼克松为了解决新政遗留下来的经济问题,专门出台了“新联邦主义”,将宪法中规定的州权交还给州,也就是州的居民安全、教育、卫生以及公共服务管理等方面,重新摆正了联邦政府与州的位置,遏制集权的发展。此次改革在里根执政时期更是被推向了高潮。


三、州权的复兴及美国的现代州权

里根认为美国是一个由主权州结合而成的联邦国家,原本建立联邦制的初衷就是为了坚持自治原则,避免大政府过于集权的状况发生,但经济危机使联邦政府权力扩大,剥夺了原属于州的权力,造成州权流失,逐渐背离联邦制的本质,所以为了彻底革除合作联邦制留下的弊端,里根再次对联邦制进行改革。

▲  美国总统里根

里根在福利政策上,砍掉了很多公共项目,把原属于州的责任归还给州,确认好联邦与州各自的义务,以达到缩减联邦福利支出,促进私营福利事业发展的效果。在经济复兴上,里根为了减税颁布了《经济复兴税法》,通过税制改革降低税率,提高州政府的税收提取能力。在恢复金融市场上,里根制定了全国性货币政策,通过控制货币供应增长量,抑制通货膨胀。

里根的新联邦主义,表面上是为了恢复州的自主权,达到与联邦权平衡的效果,实际还是为了减轻联邦政府的经济负担。无论是之后的克林顿政府再造,还是小布什新保守主义,都是新联邦主义的一种延续。

▲克林顿政府再造是为了改变官僚政治,平衡政府财政收支,创造高效低耗的联邦政府,而小布什的新保守主义,基本上继承了里根的改革政策

所以美国现在的州权更像是一种服务工具,有相对独立的空间,有地方自治自主的权力,但已经不能像过去传统州权那样,可以与联邦分庭抗礼,他还是受制于联邦之下的。虽然受制于联邦,但与其他实施联邦制的国家相比,美国的州权已经足够大了。

德国虽也是联邦制国家,但他是以联邦政府为主导的,州基本上没有立法权,只有几个区域拥有,且财政和税收权基本都在联邦手上攥着,州只是在执行上有比较大的自由而已。

美国就不一样了,历史上是先有州才有的联邦,州在美国人民的心里占据非常重要的位置。虽然联邦政府的权力,在历经“二元联邦制,合作联邦制,新联邦主义”三个阶段后不断扩大,与州权的权力分配也在跟随着社会经济的发展不断调整,但基本还是在美国宪法的规定下,遵循着权力的划分,与州在各自的管辖范围内行驶权利,互不相属和干涉,达到相互分权制衡的效果。

▲ 州与联邦的权力天平

(作者:三木七)

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